卢洪友:环境基本公共服务的供给与分享——供求矛盾及化解路径

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  摘要:我国环境基本公共服务供给与分享,长期位于着供给水平低、均等化水平低、城乡分割等突出问题,其根源在于制度安排位于过高 。环境基本公共服务均等化是另俩个 艰巨、错综复杂而漫长的过程,将伴随我国城镇化、工业化的整个线程。在均等化起步阶段,应通过制度创新,着力正确处理基本公共服务与公民权利及政府责任“挂钩”,以及与地方财政能力和居民身份“脱钩”问题。

  关键词:环境基本公共服务 供求矛盾 均等化 制度路径

  环境正义与环境基本公共服务

  环境风险的公平分配与环境基本公共服务的公平分享,是环境正义的本质要求。换言之,环境正义既要求各人都平等地拥有享受洁净厂房环境而不遭受环境伤害的权利,也要求各人都承担与环境保护相对称的义务。然而,中国的请况却并非 可以了:在环境风险分配上,垃圾正确处理场、高污染工厂等往往不成比例地建在农村地区特别是穷乡僻壤,以及低收入群体过后 弱势群体占多数的地区;在环境基本公共服务上,无论是供给数量、质量,还是方便可及程度,在地区之间、城乡之间以及不同社会群体之间都位于巨大差距。

  环境破坏几乎老会 最沉重地打击哪几个生活贫困的或多或少人。以空气污染为例,尽管一般认为空气污染主好多好多 工业国的问题,过后 超过90%的死亡则位于在发展中国家;尽管一般认为空气污染主要影响城镇,过后 超过2/3的相关死亡位于在农村地区(联合国开发计划署,1998)。在中国,政府环境公报(2010)显示,在城市环境有所改善的同時 ,过后 乡镇企业发展和城市污染转移等意味,环境污染不断向农村扩散,造成农村环境请况不断恶化。环境公共政策都要以给予各人尊重和正义为基础,不得有任何形式的歧视和偏见(People of Color Environmental Leadership Summit, 1991)。简言之,推进环境基本公共服务均等化,从一种生活意义上是弱势群体天赋环境权的一种生活“正当回归”。

  包括环境在内的各种基本公共服务,是满足人的基本尊严都要的同時 性条件,应该与公民的生存权、发展权、环境权等紧紧“挂钩”,而不应以户籍、职业、居住地的不同以及居民收入及消费水平的强弱而分轩轾。我国基本公共服务在地区间、城乡间以及不同社会群体间错综错综复杂的非均等供求制度安排,从根本上说,是“挂钩”错位所致。基于从前 的认识,或多或少人可将环境基本公共服务的内涵界定为:政府一视同仁地为全体公民大致均等化提供、由全体公民大致均等化分享环境基本公共服务的一种生活制度安排。

  环境基本公共服务的外延是动态变化的,不同国家以及同一国家的不同经济社会发展阶段,环境基本公共服务的外延总要 不尽相同的。在我国均等化起步阶段,都要挑选进入均等化的环境基本公共服务“品目”,并对各个环境基本公共服务项目设定中央政府“兜底”的数量大致相同、质量大致相近、可及程度大致相当的最低供给标准。过后 ,在外延上,应该把污水及垃圾等环境治理服务、环境监测与评估服务、环境监管服务、环境应急服务、环境信息服务以及环境公共设施等作为基本公共服务的重要领域,加大投入,全面推进乡(镇)、村环境公共基础设施建设和监管能力建设,积极推动各项环境基础设施、环境保护管理工作向农村延伸和辐射,做到全覆盖,使不同地区、不同阶层逐步享有基本均等的环境公共服务。

  我国环境基本公共服务的供求矛盾

  环境基本公共服务供给水平低。从供给水平看,我国环境保护投入长期过高 ,环保性财政支出总量和占比老会 较低,历史欠账较大,农村环保支出欠账更大。2011年,我国环保支出2640亿元,仅占财政支出的2.4%,且增长呈放缓趋势。

  在农村,生活垃圾、污水等主要靠大自然自身洁净厂房。一方面,随着农村生产最好的方法和化活最好的方法的变化,消费底部形态的升级,农村环境的自我洁净厂房能力不断下降,农村普遍面临生活污染、面源污染以及工业污染和城市污染向农村转移加剧等突出的环境问题;或多或少人面,在我国城镇化、工业化线程中,政府财政对环境保护的投入长期欠账,并采取向城市倾斜政策,农村环境基本公共服务投入过高 ,全国4万多个乡镇、约500万个行政村,大次要可以了环境基础设施,农村饮用水水源地水质达标比例仅为59%,农村仍有50000多万人饮水不安全,1/3的县城可以了污水正确处理设施,污水正确处理率过高 500%。 随着环境污染由城市向农村、由发达地区向欠发达地区转移,在因环境问题而产生的冲突中,以农民为主体的环境群体性事件大幅度增加。有能力避开环境污染的与没能力避开环境污染的形成新的两极分化,这是社会经济地位在环境风险分配以及环境基本公共服务分享中的反映。其中,在环境风险分配领域,环境污染的最大受害者是作为弱势产业的农业和弱势群体的农民。

  在城市,工业企业相对集中,过后 粗放式经营,高资源能源消耗、低土地成本和低劳动力成本,经济发展付出了巨大的环境代价。以空气质量为例,2013年1月,全国各地持续位于雾霾天气,其中,北京另俩个 月的雾霾天气达到2两天 ,1月12日北京的PM2.5指数濒临“爆表”,空气质量达持续六级严重污染;1月29日,全国灰霾面积超5000万平方公里,中央气象台在大雾预警之外,同時 发布霾蓝绿色预警信号。实际上,早在两年前,国家环境保护部部长周生贤在向全国人大常委会报告环境保护工作请况时就指出,2010年,全国17.2%的城市空气质量未达到国家二级标准,主好多好多 可吸入颗粒物浓度超标。珠三角、长三角、京津冀等区域性大气污染日益突出,广州、深圳、上海、南京、苏州、天津等大城市的灰霾天数已占全年的500%至500%。

  环境基本公共服务均等化水平低。从环境基本公共服务供给看,环境基本公共服务在地区间、城乡间以及不同社会群体间都位于巨大差距。从地区看,发达地区被关停的高污染、高能耗企业,被欠发达地区以招商引资最好的方法引入。在GDP、财政收入、招商引资等作为主要晋升激励指标的背景下,地方政府官员通常采取降低环保门槛及或多或少优惠政策等引进外资或新上项目;在环境基本公共服务方面,东部地区的天津、山东、浙江、北京等城镇生活污水正确处理率在78%以上,而中西部地区的广西、贵州、湖南、海南、青海等过高 40%。从城乡看,越往基层环境基本公共服务供给水平越低,环境基本公共服务设施越差,其中农村最为薄弱。从社会群体看,在环境风险分配方面,污染转移使弱势群体成为环境灾害的主要承载者;在环境基本公共服务分享上,农村居民、进城务工人员、城中村居民等弱势群体所享用的环境基本公共服务数量过高 、质量低、可及性差。

  从环境基本公共服务需求看,城乡居民对环境基本公共服务的需求都非常迫切。或多或少人对山东、广东、广西、湖北、湖南等9个省的城乡居民进行了入户问卷调查,结果显示,城乡居民对环境基本公共服务的满意度仅为26.7%,有73.4%的居民认为一般过后 不满意;城乡居民对环境请况的客观评价也并非 乐观,约有44.9%的居民户认为所在地的环境综合请况较好过后 很好,有55.1%的居民户认为所在地的环境综合请况一般、较差或很差。分项目来看,最为不满意的是水质请况,可以了18.3%的居民户认为水质良好,大次要居民认为水质受到一定程度的污染,甚至有16.2%的居民认为水质有较大污染过后 重度污染;其次是空气质量请况,44.9%的居民户认为空气请况为良,25.2%的居民户认为轻微污染,6%的居民认为重度污染;固体废弃物垃圾收运正确处理请况好多好多 容乐观,39%的居民户认为固体废弃物垃圾较多,14.8%的居民户认为垃圾随处可见。在或多或少人调查的包括义务教育、公共卫生、公共文化等9项基本公共服务中,城乡居民户对环境基本公共服务的需求仅次于义务教育和疾病预防,位居第三。其中,城市居民对环境基础设施、环境监测监管、城市污水正确处理的需求最为迫切;农村居民则对饮用水源保护、洁净厂房饮用水设施、生活垃圾正确处理和环境设施的需求最为迫切。

  环境基本公共服务供给与分享的“挂钩”错位制度过高 。我国环境基本公共服务的制度安排,长期位于着另俩个 “挂钩”错位:一是环境基本公共服务供给水平及生态文明建设请况,可以了与地方政府责任及绩效考核紧密挂钩,好多好多 与地方财政能力密切相关;二是环境基本公共服务分享,可以了与公民基本权利挂钩,好多好多 与公民的户籍、职业、居住地等群体性底部形态挂钩。从必保底线看,都要保障可靠的生态安全,有效防范环境风险,及时妥善正确处理突发资源环境事件和自然灾害,维护生态环境请况稳定,正确处理重大生态危机。从根本目的看,都要持续改善生态环境质量,让他民群众喝上干净的水、呼吸上新鲜的空气、吃中放心的食物。这充分表明,在建设生态文明的价值取向、长远目标、基本原则、主要途径和保障举措等方面,或多或少人过后 形成全部的认识成果,其核心好多好多 人与自然和谐共生、经济社会与资源环境协调发展。但过后 可以了建立由中央政府承担兜底责任的国家供给标准及均等化转移支付制度,意味地区间环境基本公共服务投入水平、产出水平以及受益水平都位于巨大差距。因长期实行城乡分割分治的二元基本公共服务供给与分享制度,使得农村环境基本公共服务的生产成本不得不主要依靠基层政府、农村自治组织、农户来承担,意味农村环境基本公共服务供给数量过高 、质量低下、可及性差、“三农”负担沉重、基层财政困难等一系列经济社会问题。

  环境基本公共服务供给的激励约束过高 。我国环境保护和化态文明建设过高 内在激励约束机制,地方政府过高 足够的动力调整产业底部形态,进行生态修复和污染防治,增强生态产品生产能力,因地制宜地发展绿色经济、循环经济,推动形成能够保护生态环境的产业底部形态;同時 ,过后 生态环境监测评估体系不健全,生态环境质量在政绩考核中的权重过高 ,官员晋升主要靠GDP,使得生态文明建设长期可以了中放与经济建设同等重要的位置上。调查发现,地方政府普遍认为,环境保护的关键在企业节能减排和污染治理,过后 增加环境基本公共服务供给对保障和提升环境质量的短期效果不明显,地方政府普遍将环境保护支出作为“软指标”,农村环保支出更是微乎其微,年度之间波动性大,随意性强,上级抓得紧,支出就多些,过后 支出就显著下滑。环境保护长期投入过高 ,意味环境基本公共服务供给数量过高 、质量低、方便可及程度差,与城乡居民对环境基本公共服务的高需求形成尖锐矛盾。

  我国环境基本公共服务供求矛盾引致的各种风险及趋势

  环境基本公共服务供求中的各种矛盾和问题,意味环境风险积聚,并由此引发社会风险、经济风险以及政府道德风险,削弱政府执政能力,影响经济可持续发展和社会稳定。

  环境风险积聚。环境风险是由人为的污染对人体健康和化态系统过后 产生的危害。我国在经济高速增长的同時 ,也付出了沉重的环境代价,农村和西部地区生态环境代价尤为沉重,自然资源日渐稀缺、生态恶化、环境污染严重,人为因素意味的人群中毒、火灾、爆炸等严重污染环境和破坏生态的各种环境风险呈上升趋势。

  社会风险加大。因工业污染源、农村生活生产污染源所排放的有毒有害物质所意味的环境风险,并由此引发的群体性事件,加大了社会风险,危及社会稳定。我国自1996年以来,环境群体性事件老会 保持年均29%的增速,2012年环境重大事件增长120%,重特大环境事件高发频发,特别是重金属和危险化学品突发环境事件呈高发态势。目前,我国环境信息公开制度尚不健全,相关法律规范不明确,有关规定过于原则抽象,操作性不强,难以满足公众需求。

  经济风险次要。长期的粗放式经济增长以及经济增长与环境保护、经济增长与环境公共事业发展失衡,意味环境容量呈现逐渐萎缩趋势,环境承载力日趋下降,资源及环境难以有效承载人口及相应的经济社会活动,经济增长受环境容量约束的风险日益显现。

  政府道德风险上升。在现行制度安排下,环境基本公共服务供给数量、质量、可及性,在很大程度上取决于地方政府财政能力及行为目标。在GDP、财政收支导向的晋升激励下,政府财政环境支出长期过高 ,欠账多,与社会公众对环境基本公共服务的高需求形成巨大反差,政府行为的合理性、正当性颇受质疑,道德风险升高,执政能力被削弱。

  化解环境基本公共服务供求矛盾的制度路径

  总的来说,都要按照“五位一体”的总布局,有效协调经济社会发展与资源环境的关系,走资源节约和化态环境保护的新道路,倡导和推行自觉自律的生产生活最好的方法,(点击此处阅读下一页)

本文责编:banxian 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/62762.html 文章来源:《人民论坛·学术前沿》2013年2月上、下